Tham nhũng trong xây dựng công trình công cộng

Làm giàu, Làm quan

Phạm Vũ Lửa Hạ

Theo khảo sát của Transparency International, khu vực xếp đầu bảng nguy cơ bị tham nhũng chính là xây dựng công trình công cộng (Bảng 1).  Thị trường xây dựng toàn cầu ước tính có giá trị 3.200 tỉ đô-la/năm.  Các dự án công là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng sinh sôi.  Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới, tiền hối lộ liên quan tới dự án công có thể xấp xỉ 200 tỉ đô-la/năm, trong khi tổng giá trị hàng năm của các dự án công “dính chàm” áng chừng 1.500 tỉ đô-la.

Tác hại

Trong xây dựng cơ bản, tổn thất do tham nhũng dễ thấy nhất là công trình bị đội giá.  Sau khi Nigeria áp dụng quy trình đấu thầu cạnh tranh và giám sát chặt chẽ, chi phí giảm tới 40-50%.  Nghiên cứu của các nhà kinh tế Ý cho thấy chi phí của những công trình công cộng lớn đã giảm đáng kể sau khi có điều tra chống tham nhũng vào đầu thập niên 1990.  Chi phí xây dựng đường tàu điện ngầm Milan giảm từ 227 triệu đô-la/km vào năm 1991 xuống còn 97 triệu đô-la/km vào năm 1995.  Chi phí của một tuyến xe lửa giảm từ 54 triệu đô-la/km xuống còn 26 triệu đô-la/km, và một nhà ga hàng không xây mới ước tính chỉ tốn 1,3 tỉ đô-la thay vì 3,2 tỉ (Søreide, 2002).

Tuy nhiên, tổn thất do tham nhũng trong dự án công không chỉ dừng ở giá thầu “trên trời”.  Theo Tanzi và Davoodi (1998), tham nhũng trong đầu tư công cộng có thể làm giảm tăng trưởng kinh tế do: (1) tăng đầu tư vào những dự án kém hiệu quả nhưng nhiều cơ hội “ăn chia”, đồng thời làm giảm hiệu suất đầu tư; (2) tăng chi tiêu công cộng một cách phí phạm theo kiểu đầu tư “đem con bỏ chợ”, tức là chỉ chú trọng xây mới chứ không duy tu bảo dưỡng (vì khoản chi tiêu này khó bị ăn xén hơn); (3) giảm chất lượng của cơ sở hạ tầng hiện có, khiến tăng chi phí cho cả chính phủ lẫn khu vực tư nhân (tắc nghẽn giao thông, cúp điện, tai nạn…), dẫn tới giảm sản lượng và tăng trưởng; và (4) giảm thu ngân sách vì nhà thầu tìm cách trốn/tránh thuế để bù lại chi phí hối lộ.

Báo cáo Tham nhũng Toàn cầu 2005 của Transparency International tóm tắt những nghiên cứu lượng hóa tổn thất do tham nhũng với một số kết quả đáng suy gẫm. Một nghiên cứu các địa phương tại Ý cho thấy nếu mức tham nhũng tăng một “độ lệch chuẩn” thì mức đóng góp của đầu tư cơ sở hạ tầng vào tỉ lệ tăng trưởng sẽ giảm 0,29%.  Trong vòng một thập niên, vùng đó sẽ có mức tăng trưởng thấp hơn 3% so với mức trung bình của các địa phương.  Nếu tất cả các vùng ở Ý có thể giảm mức tham nhũng xuống một độ lệch chuẩn, thì mức tiết kiệt hàng năm (chỉ nhờ tăng hiệu suất của đầu tư cơ sở hạ tầng) sẽ gấp đôi toàn bộ ngân sách viện trợ của Ý.

Một nghiên cứu so sánh hiệu suất của 21 công ty cấp nước ở Châu Phi đo lường mức tham nhũng trên thang 16 điểm tăng dần với điểm trung bình là 10,2.  Kết quả cho thấy nếu mức tham nhũng giảm 1 điểm thì hiệu suất tăng 6,3%.  Nếu những công ty này hoạt động trong môi trường không tham nhũng (điểm 1), thì hiệu suất của họ sẽ tăng trung bình 64%.  Nhờ đó giá nước của sẽ giảm 64%.  Nói cách khác, gần 2/3 chi phí hoạt động là do tham nhũng.

Một nghiên cứu khác xem xét tác động của tham nhũng đối với hiệu suất của 80 công ty điện lực ở 13 nước Châu Mỹ La-tinh.  Theo đó, nếu tất cả các nước trong mẫu giảm tham nhũng xuống bằng mức thấp nhất (ở Costa Rica), hiệu suất sẽ cải thiện đáng kể; cụ thể là giảm 12% chi phí nhân công và 23% chi phí vận hành và bảo dưỡng để sản xuất cùng lượng điện năng.

Nguyên nhân

Xác định căn nguyên của một vấn đề phức tạp như tham nhũng không phải là điều đơn giản.  Theo phân tích của Axel Dreher và cộng sự (2004), các yếu tố gây nên tham nhũng gồm bốn nhóm như sau: (1) chính trị (môi trường dân chủ, tính hiệu quả của hệ thống tư pháp, nguồn gốc của hệ thống luật pháp…); (2) lịch sử; (3) xã hội và văn hóa (tôn giáo, sắc tộc, phân biệt đẳng cấp hay bình đẳng, tôn trọng giá trị cộng đồng hay cá nhân…); và (4) kinh tế (mức độ mở cửa, quy mô của khu vực nhà nước, trữ lượng tài nguyên thiên nhiên…).  Theo Báo cáo Tham nhũng Toàn cầu 2005, các dự án xây dựng cơ bản đặc biệt dễ bị tham nhũng vì những đặc điểm như sau.

  • Quy mô lớn và Tính đặc thù. Các dự án cơ sở hạ tầng như đập nước, nhà máy điện, xa lộ… có kinh phí hàng tỉ đô-la. Mỗi công trình mỗi khác nên khó mà so sánh chi phí. Công trình càng lớn và càng đặc thù thì càng dễ che giấu những khoản hối lộ lớn và nâng giá.
  • Nhiều cấp phê duyệt.  Phần lớn các công trình cơ sở hạ tầng do nhà nước thực hiện.  Ngay cả các dự án do tư nhân thực hiện cũng phải trải quả nhiều giai đoạn phê duyệt khi quy hoạch hoặc thỏa thuận về mức giá áp lên người sử dụng cuối cùng.  Nếu không có cơ chế kiểm soát hành vi của quan chức nhà nước, sự lạm quyền (cộng với tính phức tạp về cơ cấu và tài chính của dự án) sẽ khiến dễ đòi hối lộ hơn.
  • Chằng chịt bên A, bên B.  Công trình lớn có thể có tới cả ngàn liên kết thầu chính – thầu phụ.  Mỗi liên kết tạo cơ hội hối lộ để được giao thầu.  Mỗi hạng mục lại tạo thêm cơ hội hối lộ để được nghiệm thu khối lượng nhiều hơn thực làm, nghiệm thu công trình kém chất lượng, phê duyệt kéo dài thời gian thi công, hoặc thanh toán nhanh hơn lịch định.
  • Khó giám sát công trình vì quá nhiều giai đoạn.  Mỗi giai đoạn liên quan đến một ban quản lý khác nhau và khi hoàn tất phải bàn giao lại cho nhà thầu thực hiện giai đoạn tiếp theo.  Ngay cả khi một nhà thầu đảm nhận tất cả các giai đoạn, những hạng mục cụ thể thường được giao lại cho các thầu phụ khác nhau, do vậy càng khó kiểm soát và giám sát.
  • Tính phức tạp của công trình khiến khó xác định rõ mối quan hệ qua lại giữa các nhà thầu và cột mốc công trình.  Do vậy, những vấn đề như bội chi, thi công không đúng hạn dễ bị đổ lỗi cho nhau, và càng dễ che giấu hành vi hối lộ và nâng giá.
  • Tính chất không thường xuyên của công trình.  Thắng thầu công trình lớn thường là chuyện “cả đời mới có một lần”, và có nghĩa sinh tồn hoặc mang lại lợi nhuận lớn cho nhà thầu.  Đây chính là động cơ khiến nhà thầu đưa hối lộ.
  • Tính chất “ẩn mình”.  Phần lớn các hạng mục trong xây dựng ẩn mình trong các hạng mục khác (cốt thép ẩn trong bê-tông, gạch ẩn dưới vữa …).  Ngành xây dựng phụ thuộc nhiều vào những chuyên viên nghiệm thu hạng mục đã thi công trước khi “ẩn mình”.  Một khi hạng mục đã “ẩn mình”, việc thẩm định sẽ rất khó khăn hoặc tốt kém.  Do vậy, nhà thầu có động cơ thi công không đúng chất lượng, hoặc dùng vật liệu không đúng tiêu chuẩn, rồi hối lộ chuyên viên nghiệm thu xác nhận đúng quy cách.
  • Văn hóa bí mật.  Ngành xây dựng vốn nổi tiếng là không có văn hóa minh bạch.  Chi phí được giữ kín ngay cả khi vốn đầu tư là tiền nhà nước.  Việc thường xuyên thanh tra sổ sách có thể phát hiện sai phạm, nhưng thường không được thực hiện.
  • Quyền lợi quốc gia ăn sâu.  Các công ty nội địa thường có vị thế vững chắc trong thị trường của chính mình.  Những vị thế này thường được củng cố bằng hối lộ.  Các công ty quốc tế muốn vào thị trường này có thể gặp phải thực tế là không thể giành được hợp đồng nếu không hối lộ.
  • Không có tổ chức quản lý thống nhất.  Xây dựng liên quan tới nhiều loại ngành nghề, kỹ năng và chuyên môn khác nhau.  Mỗi ngành nghề có thể có một hiệp hội chuyên môn riêng biệt với các quy tắc hành xử và mức độ thực thi khác nhau.  Không có một tổ chức nào chịu trách nhiệm chung.
  • Thiếu thẩm định chi tiết.   Các dự án cơ sở hạ tầng lớn đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn nên các cơ quan cấp vốn có ảnh hưởng lớn trong việc quyết định có nên thực hiện dự án, và chọn nhà thầu.  Các cơ quan này thường thiếu thẩm định chi tiết đối với các đơn vị thực hiện dự án, nên vẫn còn tham nhũng.
  • Liêm chính chỉ tổ thiệt thân.  Nhiều người trong ngành xây dựng chấp nhận hiện trạng, hoặc không muốn thay đổi.  Hối lộ và kiểu làm ăn sai trái đã bén rễ quá sâu đến nỗi chúng thường được xem là chuyện bình thường.  Hối lộ trở thành một chi phí kinh doanh thường lệ mà nhiều công ty tính gộp vào giá hợp đồng.  Thực tế đáng buồn này khiến công ty nào muốn liêm chính dễ bị thua thiệt vì mất hợp đồng về tay những công ty chấp nhận “luật chơi”.

Giải pháp

Báo cáo Tham nhũng Toàn cầu 2006 đúc kết nhiều bài học bổ ích về kinh nghiệm phòng chống tham nhũng của chính phủ các nước.  Cụ thể là: tăng tính minh bạch trong đấu thầu dự án công (Cameroon, Phần Lan, Pháp, Guatemala, Malaysia, Hàn Quốc và Mỹ), và trong dịch vụ tài chính (Ireland, Malaysia và Nam Phi); giảm tham nhũng trong chính trị (Croatia và Slovakia); tăng khả năng tiếp cận thông tin (Slovakia, Thụy Sỹ và Panama); bảo đảm tính độc lập và minh bạch của cơ quan tư pháp (Brazil, Georgia, Hy Lạp, Ba Lan và Romania); tăng tính liêm chính của khu vực công bằng các quy tắc hành xử và luật lệ về xung đột quyền lợi (Croatia, New Zealand và Panama); bảo vệ người tố giác tham nhũng (Nhật, Papua New Guinea và Romania).

Ngoài nỗ lực của chính phủ trong việc hạn chế cầu tham nhũng, các tổ chức tư nhân và phi chính phủ cũng có nhiều sáng kiến để cắt giảm nguồn cung tham nhũng.  Transparency International đề xuất một (cơ quan) chính phủ và tất cả các đơn vị đấu thầu cho một dự án công nên ký kết Thỏa ước Liêm chính (Integrity Pact).  Theo đó, hai bên thỏa thuận không đưa hối lộ, đòi hay nhận hối lộ, hoặc cấu kết với các đối thủ cạnh tranh để giành được hợp đồng.  Các đơn vị đấu thầu phải công bố tất cả các khoản hoa hồng và những chi phí tương tự mà họ trả cho bất cứ ai có liên quan tới hợp đồng.  Nếu vi phạm thì họ phải chịu các hình phạt từ mất hợp đồng, hủy bỏ thầu, bồi thường thiệt hại, tới bị liệt vào sổ đen.  Viên chức nhà nước cũng có thể bị truy tố hình sự, dân sự hoặc kỷ luật.  Thỏa ước Liêm chính giúp các công ty hạn chế đưa hối lộ vì biết rằng các đối thủ cạnh tranh cũng bị ràng buộc bởi các luật lệ tương tự, đồng thời giúp chính phủ giảm tổn thất do tham nhũng.

Mexico là một trong những nước áp dụng sáng kiến này cho nhiều dự án lớn, trong đó có nhà máy thủy điện El Cajón công suất 1.228 GWh (công trình cơ sở hạ tầng quan trọng nhất của nước này trong thập niên qua).  Thỏa ước Liêm chính của Mexico còn tăng cường sự tham gia của công dân trong quá trình thực hiện hợp đồng.  Trong đó đáng kể nhất là vai trò giám sát của một “nhân chứng xã hội” do một chuyên gia độc lập, có uy tín trong ngành đảm nhận.

Tại phiên họp hàng năm của Diễn đàn Kinh tế Thế giới ở Davos, Thụy Sỹ, hồi tháng 1/2004, 19 công ty quốc tế hàng đầu từ 15 nước với tổng doanh thu hàng năm hơn 70 tỉ đô-la đã ký kết “Những nguyên tắc kinh doanh để chống hối lộ trong ngành kỹ thuật và xây dựng”.  Công ty nào áp dụng những nguyên tắc này cam kết sẽ có chính sách cấm hối lộ dưới bất kỳ hình thức nào, và thực hiện chương trình quản lý để triển khai thực hiện chính sách chống hối lộ.

Với thị trường có giá trị gần 500 tỉ đô-la/năm, ngành tư vấn kỹ thuật phải đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của khách hàng đòi hỏi phải có môi trường không có tham nhũng.  Năm 2002, Liên đoàn Quốc tế về Tư vấn Kỹ thuật (FIDIC) xây dựng Hệ thống Quản lý Liêm chính Kinh doanh (BIMS) với các phương pháp xác định rủi ro tiềm năng, phòng chống tham nhũng, và thực thi các chính sách liêm chính cho tất cả các dự án do các thành viên của tổ chức này thực hiện.  Kể từ đó, nhiều công ty đã xây dựng và thực thi BIMS theo hướng dẫn của FIDIC và một số đã được chứng nhận tiêu chuẩn ISO 9000.

Tham khảo:

  1. Dreher, Axel; Kotsogiannis, Christos và McCorriston, Steve (2004), Corruption around the World: Evidence from a Structural Model. Department of Economics, School of Business and Economics, University of Exeter, Exeter, England, UK.
  2. Søreide, Tina (2002), Corruption in public procurement: Causes, consequences and cures. Chr. Michelsen Institute, Report R 2002: 1, Bergen. Norway.
  3. Tanzi, Vito và Davoodi, Hamid (1998), Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts Growth. IMF Economic Issues 12, International Monetary Fund, Washington DC, USA.
  4. Transparency International (2002), Bribe Payers Survey 2002.
  5. Transparency International (2005), Global Corruption Report 2005.
  6. Transparency International (2006), Global Corruption Report 2006.
  7. World Bank, Governance & Anti-Corruption.

Bài viết hồi năm 2006, không nhớ là có đăng báo nào chưa.

URL: http://phamvuluaha.wordpress.com/2012/02/11/corruption/

Facebook Comments
Advertisements

One thought on “Tham nhũng trong xây dựng công trình công cộng

Trả lời